专家解读组建应急管理部:着眼减灾防治与救援并重

3月13日上午，国务院机构改革方案提请十三届全国人大一次会议审议。根据该方案，改革后，国务院正部级机构减少8个，副部级机构减少7个，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门26个。

此次国务院机构改革的具体方案包括组建应急管理部。

方案提出，将国家安全生产监督管理总局的职责，国务院办公厅的应急管理职责，公安部的消防管理职责，民政部的救灾职责，国土资源部的地质灾害防治、水利部的水旱灾害防治、农业部的草原防火、国家林业局的森林防火相关职责，中国地震局的震灾应急救援职责以及国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委员会、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部的职责整合，组建应急管理部，作为国务院组成部门。

公安消防部队、武警森林部队转制后，与安全生产等应急救援队伍一并作为综合性常备应急骨干力量，由应急管理部管理。

国务委员王勇在对机构改革方案作说明时称，应急管理部主要职责是，组织编制国家应急总体预案和规划，指导各地区各部门应对突发事件工作，推动应急预案体系建设和预案演练。建立灾情报告系统并统一发布灾情，统筹应急力量建设和物资储备并在救灾时统一调度，组织灾害救助体系建设，指导安全生产类、自然灾害类应急救援，承担国家应对特别重大灾害指挥部工作。指导火灾、水旱灾害、地质灾害等防治。负责安全生产综合监督管理和工矿商贸行业安全生产监督管理等。

针对这一调整的意义，复旦大学国际关系与公共事务学院应急管理研究中心执行主任、教授、博士生导师李瑞昌接受了澎湃新闻记者的采访。

李瑞昌认为，此次国务院机构改革拟成立的应急管理部，公安消防部队、武警森林部队转制，与安全生产等应急救援队伍一并进入后，有三个“新”的表现。

第一个“新”是主要救援力量集中管理。该调整将主要的救援力量集中到一个部门，形成“救援队伍”新的联合，今后可以建成综合性常备应急骨干力量，这将对未来国家救援力量联合训练、协作培养和救援合作产生深远影响。

第二个“新”是将救援指挥权实现了相对集中。通过建立一个新的部级职能机构，改变了以往救援指挥权由临时成立的委员会承担的局面。

第三个“新”是应急管理机构有了新定位。2003年之后，在国务院和省级政府办公厅建立了“应急办”，但是，应急办只是一个办公室，诸多职责职能并不清晰。此次调整通过在国务院设立应急管理部，明确应急管理机构属于政府组成部门。

李瑞昌表示，此次拟成立的应急管理部相较以往，会有多个明显优势：

首先，应急管理部有助于联合训练和联合演练。公安消防队伍、武警森林部队和安全生产应急救援队伍归为应急管理部管辖后，将会改变原来因管辖权不同而不便于联合训练和联合演练的状况。

其次是有助于专业技能和综合能力培养。在应急救援过程中，既需要各个专业应急救援队伍有专业技能，如灭火、急救等技能；又需要他们有相关领域知识的综合能力，如气候、水文等。成立应急管理部后，倘使能统筹规划应急救援人才培训，将有利于救援队伍的专业技能和综合能力培养。

最后是有助于救援合作和现场指挥。以前有各种救援力量分属于不同部门，一旦进入救援现场，就会出现现状作业相互配合不顺、现场指挥权归属不清的问题。上海市曾经探索过将救援现场指挥权交给消防的好经验好做法，取得了好的效果。但是，毕竟各种救援力量平时在一起合作演练少，各支队伍应急救援文化有差异，仍然存在不少问题。这次应急管理部管辖后，会有利于今后应急救援现场作业。

在李瑞昌看来，此次拟组建应急管理部，国家是有一定深意的，“组建应急管理部，就是在着眼复杂灾害，也是在着眼减灾、防治与救援并重，同样是着眼于应急指挥专业性与政治性并重”。

李瑞昌认为，国家深刻认识到灾害的衍生性、次生性，希望建立一种应对复杂灾害的力量。通过此次整合到一个部有利于防治与救援联结起来，形成比较完整的应急管理过程。

李瑞昌在接受采访时表示，当下我国确实需要这样一个综合性管理部门。在他看来，我国是空间大国，包括海洋、河流、沙漠、绿洲和平原等多种地形特征的地理空间，这些地形地貌与行政区划之间呈现犬牙交错格局。这就造成了地方政府设置管理部门无法与国务院部委一一对应。再者各种灾害成因机制复杂、且相互关联，需要合作防治、合作应对。

针对此次拟组建的应急管理部，李瑞昌认为此次国务院机构改革方案为应急管理相关学术研究提供了新的看点和研究方向。

“由于(拟)新建的部门整合多个机构、多种救援力量，每个机构和每种力量都有自己的组织文化、使命文化，因此，整合起来需要时间。综合性救援骨干力量如何培养值得研究。目前我国对救援队伍培养是由各个专业院校培养，今后如何培养具有理论性和实践性的综合素质高的救援队伍值得深入研究。”李瑞昌说道。